新乡刘于鹤：中国森林经营发展状况

    自2005年以来，我们先后在大小兴安岭、长白山林区，福建、江西、辽宁、广东、甘肃和内蒙古等省（区）30多个县（局）进行林业改革和森林经营专题调查研究，初步形成了对当前我国加强森林科学经营工作的认识和建议。 

　　一、我国森林经营状况

　　新中国成立50多年来，尤其是改革30年以来，林业与生态建设取得了举世瞩目的成就。但也应当清醒地看到，林业工作还存在一些深层次的矛盾与问题，面对国家和社会提出的新的要求，形势仍然十分严峻。长期以来，林业主要抓了造林绿化与森林采伐，对中间森林生产过程长，内容丰富，科技含量高的科学经营始终未引起重视，森林经营成了我国林业薄弱的环节。

　　长期忽视森林科学经营带来了严重后果：一是森林质量低，全国林分平均单位面积蓄积量84.73立方米/公顷，是世界平均水平的74％，而世界上先进的林业国家，如德国达268立方米/公顷，奥地利295立方米/公顷，匈牙利380立方米/公顷。水热条件差，经营粗放的俄罗斯森林每公顷都超过了100立方米。我国的人工林林分单位面积蓄积量更低，仅为46.59立方米/公顷。二是森林病虫害严重，抗自然灾害能力低，影响森林生态功能的发挥。由于森林经营不善，人工林树种单一，抚育管理跟不上，每年森林病虫害发生面积达1.1亿亩，因森林病虫害而减少林木生长量1700万立方米。今年我国遭受雨雪冰冻灾害，由于森林经营不善，森林损害惨重。显著特点是针叶林比阔叶林严重，人工林比天然林严重，纯林比混交林严重，外来树种比乡土树种严重，没有抚育的森林比抚育的严重。三是可利用森林资源总量不足，后备森林资源匮乏，不能满足国内对木材和林产品的需求，当前年缺口2亿立方米，“十一五”年缺口将达到3亿立方米，只能用大量的外汇进口木材。四是森林资源保护形势严重。

　　造成我国森林经营工作长期不到位的原因：一是改革开放前，受国家经济发展水平大环境的影响，国家建设需要木材，当时又没条件进口木材，实际上是木材大生产时期。二是改革开放以来，主要是指导思想的偏差及认识上的误区，急于求成、急功近利，重造林，轻抚育；重数量，轻质量；重生态，轻产业。三是林业改革滞后，国有林、集体林都存在森林经营主体不明确，责权利关系扭曲。四是森林经营技术人才短缺，至今没有形成科学的森林经营指标体系和技术体系。五是林业法律、法规和行政管理制度不健全，如森林采伐限额制度、森林经营方案的实施制度、以及损害森林经营者利益的税费制度等等。

　　几年来的调查研究，我们为当前我国森林经营总体状况担忧，但也从重视森林科学经营取得显著成效的典型看到了希望。例如：甘肃小陇山林业实验局，地处秦岭西端，1962年建局，全面系统地开展了次生林综合培育，到1998年，森林覆盖率由44.8％提高到54.6％，活立木总蓄积量由2589万立方米增加到2771万立方米，为国家提供木材342.57万立方米，森林质量显著提高。内蒙古红花尔基林业局1955年建立森林经营所，当年仅残存樟子松纯林面积8866公顷，蓄积量25万立方米。几十年来，以封造和抚育为主要手段，发展沙地樟子松，形成了有林地面积20万公顷，蓄积量2224万立方米，其中樟子松林面积10万公顷，蓄积量1248万立方米。目前处于中龄林的樟子松林平均每公顷蓄积量达124.8立方米，生长前景很好。吉林汪清林业局，早在1959年开始实施采育兼顾的实践工作，努力将采伐利用森林的过程作为培育森林的过程。截至2004年底，全局实现“三个三千万”，即：建局时森林蓄积量3200万立方米，迄今为止共采伐消耗3600万立方米，目前仍有森林蓄积量3891万立方米。基本上找到了一条青山常在、永续利用的路子。广东雷州林业局，总经营面积4．7万公顷。加强人工桉树林森林经营，实施小班集约经营，提高林地生产力，全林平均年生长量2007年达到1.55立方米/亩，比1995年提高了0．57立方米/亩。这些实例告诉我们，只要长期坚持以营林为基础，切实加强森林科学经营，我国森林资源质量大幅度提高是完全可能的。 

　　二、加强森林科学经营的基本构思

　　科学的森林经营是一种包括行政、经济、法律、社会、技术以及科技等手段的行为，涉及天然林和人工林，它是有计划的人为干预，目的是保护和维持森林生态系统各种功能，同时通过发展具有社会、环境和经济价值的物种，来长期满足人类日益增长的物质和环境的需要。加强森林经营管理是各级林业主管部门的重要的职责，搞好森林经营是森林经营主体的本职工作。无论是从生态需要还是林产品需求，无论是生态公益林还是商品林，都必须加强森林科学经营，提高森林质量，增强森林多功能和多效益。

　　盛世兴林，当前林业工作面临的形势发生了根本性变化。改革开放30年，我国经济社会空前发展，国家能够对林业投入更多资金，加强森林科学经营工作的时机基本成熟。在全面贯彻党的十七大精神，林业工作要以科学发展观为指导，促进森林经营事业，把林业放在国家基础建设的大局中统筹兼顾。我国宜林土地资源很有限，依靠扩大森林面积来增加森林资源是极有限的，只能主要通过加强森林科学经营，提高林地生长力，且潜力是巨大的。因此，要从简单的森林面积数量扩张，转变到扩大森林面积与提高森林质量并重，全面提升我国森林经营水平，增加森林资源，发展林业产业，这才是又好又快发展林业的正确选择。这样既能充分发挥森林生态功能，又能满足国内的木材需求；既能充分发挥林地生产力，又不与农业、牧业争地。而且森林经营还能提供大量的劳动岗位，增加就业，扩大内需。

　　国内、外森林经营的长期实践已经证明：森林科学经营要应用森林培育和森林经理两大技术体系作为支撑。森林培育重点是良种选育、森林营造、幼中林抚育和天然次生林的培育技术；而森林经理是组织森林经营，其重点则是资源调查、区划、经营规划和经营方案（包括森林结构优化、采伐收获调整、收获预估等）；二者结合就构成了完整的森林经营技术体系。在林业生产实际中，主要体现在森林经营主体应用森林经营技术体系，编制科学的森林经营方案，通过方案的实施，实现森林经营目标。世界上凡是林业发达国家，都十分重视森林经营方案工作。如瑞典的《森林法》明确规定：全国每十年进行一次森林资源清查，对每个林班都进行具体的规划设计，建立完整的森林资源档案，国有和私有林主都必须按规划设计进行经营管理。日本1936年修订的《森林法》规定：对全国森林经营实行施业案监督制度，林主或经营者必须编制施业案，报请地方行政长官批准后实施。澳大利亚林业管理部门每年对森林方案实施情况进行稽查。芬兰由国家补助森林经营方案编制费用的50％。挪威建立“森林信托基金”支持编制森林经营方案工作。匈牙利设专人监督森林经营方案执行。 

　　森林科学经营要贯穿林业生产全过程。通过实实在在的各种经营措施，使我国的森林资源质量达到世界平均水平，或者接近国际先进水平的目标，是能够做到的。按我国森林资源发展规划目标：到2020年森林覆盖率达到23％以上，如果森林单位面积蓄积量提高到世界平均值100立方米/公顷，森林总蓄积量可超过200亿立方米；到2050年森林覆盖率26％以上，森林面积比现在增长40％，森林单位面积蓄积量如能达到160立方米/公顷（略高于日本），森林总蓄积量400亿立方米，比现在森林总蓄积量增长3倍多。按我国人口发展战略，本世纪中叶人口总量控制在15亿计算，人均森林蓄积量可稳定在26立方米，比现在的水平提高3倍。每年森林采伐利用总量可到10亿立方米以上，基本上能满足国内木材需求。

　　三、加强森林经营的主要建议

　　（一）加快国有林区改革进度。建议明确国家有关部门牵头制定国有林体制和机制改革方案，采取积极措施，稳步推进。同时，将加强森林经营、振兴东北老森工基地作为国家振兴东北老工业基地的重要组成部分。明确国家有关部门和地方的责任，加强组织协调，研究和制定振兴老森工基地的有关政策，落实各项措施，促进振兴。

　　（二）抓紧森林采伐管理等制度的改革。森林抚育、林分改造的森林采伐限额管理，不应成为森林抚育和低价林改造的瓶颈，要从有利于森林培育、有利于经营主体、有利于森林资源保护“三个有利”的原则进行完善。凡是按规范要求编制森林经营方案，按方案中确认的合理年采伐量，纳入森林采伐限额的管理。另外，现行各项规程、规范、标准以及管理办法，凡不利于加强森林经营工作，脱离实际的，应清理、修改和完善。

　　（三）延长天然林保护工程期限。我国天然林资源在国家生态安全和人民生产、生活中发挥着特别重要的作用。天然林保护和培育工作要坚定不移地坚持做好，重点是加强森林培育；其次扶持经营体制创新和运行机制创新。天然林保护工程建设期到2010年截止，天然林的保护培育、恢复发展不能指望10年就能实现，它是一项长期的战略工程。建议再用10年～20年实施天然林保护培育天然林工程，加大国家扶持力度。在工程实施中，把大部分的工程资金用于森林抚育、低产林改造和森林保护等，提高工程区的森林资源数量和质量，从而增强天然林生态系统的整体功能。 

　　（四）建议国家启动森林经营工程。建议国家启动森林科学经营工程，抓紧实施全国森林经营工程规划，重点突出森林抚育措施。森林经营工程可以分解为森林抚育工程、大径材培育工程、珍贵树种培育工程、低价林改造工程等等。当前要抓紧试行示范工程，以县（局、场）为尺度，建立森林经营工程管理体系，以县（局、场）为单位编制森林经营类型，各森林经营主体编制森林经营方案，按方案实施。经过试点，总结经验，示范推广。

　　（五）建立森林抚育管理扶持政策，设立森林抚育专项资金。森林抚育资金投入要有长效机制，林业生产是周期长、效益低、风险大的行业，但又是人们生态需要和经济建设不可或缺的事业，要与国家的农业补助资金对农民种粮、养猪等补助一样对待，建议国家设立中央财政林业补助资金，重点鼓励森林抚育，促进林业生产和林农增收，确保生态安全和木材安全。公益林的森林抚育资金，由国家开辟公益林森林经营专项资金渠道解决；商品林的森林抚育可通过特别财务处理，预付或特别周转金先行支付，也可从专项贴息贷款渠道解决。

　　（六）健全机构，理顺职能。国家和地方各级林业主管部门应设立森林经营管理机构，上上下下建立协调有序的森林经营管理体系和强有力的监督约束机制。现国家林业局职能机构已定，建议成立局领导为首的森林经营领导小组，负责协调职能部门加强森林经营工作，步调一致，加大力度，指导全国森林经营管理工作。同时，组建森林经营专家顾问咨询组，科学指导森林经营工作有效开展。明确界定林业行政机关和森林经营单位的职责，使基层林业经营单位能独立行使自己的职责。

　　积极宣传加強森林经营的重要性，是各级林业主管部门的重要任务。森林经营的内涵很丰富，这里的“经营”概念，包含了林地、林木等全部森林资源的筹划营谋，按照自然规律和经济规律进行人为治理，达到森林生态，森林收获和经济效益既定的目标。通过宣传，提高社会对森林经营的认知程度，澄清与纠正在森林经营工作中存在的种种误区，转变一些以为林业就是简单的“挖坑种树，动斧砍树”、“一说保护，禁止砍树”，甚至把培育与采伐对立等模糊认识。

　　（七）健全森林经营的法律法规。随着天然林保护等几大林业重点工程陆续实施期满，以及林业产权制度改革的推进，林业将面临一个全新的转型期，林业经营模式也将随之改变。新的林业经营机制需要法律支撑，否则森林资源经营与管理无法步入正轨。我国现行的林业法律体系中，森林经营有关法律法规方面还很不健全。《森林法》对森林经营的规定过于原则，缺乏可操作性。建议对森林法进行进一步的修改。同时，借鉴美国、日本、芬兰等许多国家都制定了《国有林经营法》、《私有林经营法》的经验，着手制定我国《森林经营法》。通过法律规定森林经营的各种形式，包括森林经营的主体与客体，经营权取得和限制，森林经营的基本准则，森林经营规划与森林经营方案的编制执行，森林经营与各方面的关系，森林经营效果的保障，森林经营风险管理等等。立法有一个过程，可先以法规或部门规章形式，予以明确。对过去不切实际，不利于加强森林经营的规章制度和规程规范，进行清理修订。只有森林经营有法可依，有章可循，林业生产力的解放和发展才能得到切实保障。 

　　（八）加速培养森林经营人才。实现科学的森林经营是当前林业刻不容缓的任务，也是一项长期而艰巨的历史任务。要用科学发展观统筹森林经营工作。森林经营必须“以人为本”，强调人的主体性，参与性。只有在科技教育和人才素质不断提高的基础上才能实现。建议把森林经营人才纳入国家人才队伍规划，中等、高等农林院校扩大招生计划，强化林业技术人员知识更新。鼓励大、中专毕业生到林区工作，比照到西部地区工作的人才待遇和保障水平对待。

　　（九）加强科技创新，搞好森林经营的基础工作。加强森林经营，首先要加強与森林经营密切相关的基础工作。包括森林调查、森林经营方案编制、森林经营指标体系、森林经营技术体系等，要加大投入，逐项落实。要加大对林学基础学科的扶持和支持力度，完善和充实森林培育和森林经理的知识体系。建议国家加大对森林经营科学研究的投入力度，在国家和部门的研究计划中，单列以森林经营为主的大的研究项目，构建具有中国特色的森林经营理论和技术体系，提高科学技术对森林经营的支撑能力。

　　（十）加大林区基础设施建设力度。当前林区的道路、职工住宅以及公共基础设施与现代林业极不相称，与其他基础工业行业相比，落后甚多。林区道路密度过低，不利于森林防火，也不利于森林经营活动。林区职工生产、生活基础设施，几十年没有多大进步，不利于“安居才能乐业”。建设社会主义新农村与新林区都是时代的要求，体现社会进步，也是加强森林经营工作的不可忽视部分。建议国家按工业基地和新农村建设的标准，支持林区和林场的道路、职工住宅等以及公共基础设施的建设，为森林科学经营提供保障。